倘若相对人恶意拖延、逃避或拒不缴纳罚款，行政机关亦没有采取措施强制其履行义务，那么按日连续处罚仅仅是从书面上否定了相对人排污行为的合法性，而该处罚确定的罚款缴纳义务并未得到履行，也就达不到阻却违法排污行为的立法目的。
See Ran Hirschl,Editorial11 Int1 J.Con. L.1（2011），pp.4-5.[122] Sujit Choudhry ed.，The Migration of Constitutional Ideas, Cambridge University Press,2006; Tom Ginsburg, Judicial Review in New Democracies: Constitutional Courts in Asian Cases, Cambridge University Press ,2003; Ran Hirschl, Towards Juristoccacy: The Origins and Consequences of the New Constitutionalism, Harvard University Press,2004.[123] Norman Dorsen, Michel Rosenfeld, Andras Sajo Tom Ginsburg, Comparative Constitutional Law, West,2011。宪法不仅仅是政治宣言，更是名副其实的法律，可被适用到具体案件的裁判中，由律师和法官依据法律技术来解释和处理。
宪法文化 全球化的进程不仅改变了世界的经济格局，也在推动各国法律秩序的变革。一是后法西斯国家的制宪浪潮。[58]1992年，以色列经历了一次不大不小的宪法革命：1992年3月，以色列议会（Knesset）通过了两部基本法：《人的尊严与自由》（Basic Law: Human Dignity and Liberty）和《职业自由》（Basic Law: Freedom of Occupation）。各国法官在解释宪法权利时相互援引判例的例子很多。[95]1998年，加拿大最高法院又处理了魁北克省单方脱离加拿大的问题。
[139]欧盟启动了欧盟宪法法院会议（Conference of EU Constitutional Courts），每年召集各国宪法法院法官进行交流。各国高等法院对于国际法和外国法的引用和参考已经蔚然成风，一些国家的宪法文本里甚至明确规定国际法是其国内宪法的一部分。事实上，这涉及权责清单的编制依据，也关涉依清单行政的渊源。
(50)对此，我们从两个方面展开论析。(26)以行政机关实施行政活动的能动性为标准，可以将行政行为分为积极行政行为、中性行政行为和消极行政行为。(29)而职权公开行为是《政府信息公开条例》中主动公开的表现形式，只与行政自制中自控能力一致，也只是行政自制法律渊源诸多类型中一种。依法行政即行政必须服从法的基本准则，旨在从制度理念上解决如何用法的合理性来制约行政的随意性问题，对行政法规范的有序化、体系化具有特殊的整合统领功能。
(25)参见《政府信息公开条例》第19-24条。(一)法治框架下依清单行政之归位在实务界，尽管有将依清单行政等同于依法行政，特别是以依清单行政取代依法行政的做法，但是，在学术界，依法行政不同于依清单行政这一观点基本形成了共识，尤其是对将依清单行政等同于或者混同于依法行政的做法不约而同地给予了警示和告诫。
(27)不过，在作出该论断之前，可能需要回答一个问题：由承继而来的职权公开行为和行政自制属性，是否已有共同的上位概念而实现了权责清单性质的独立性和统一性？客观来说，职权公开行为和行政自制有交叉和共通之处，都是行政机关实施的行政活动，都是存在于行政系统内部的一种自主行为。(34)周佑勇：《裁量基准的制度定位——以行政自制为视角》，载《法学家》2011年第4期，第5页。不可否认，在理论上有必要独立建构责任清单。(三)权责清单内在逻辑的混乱性作为独立的概念范畴，权责清单最早出现在中央决策部署之中，要追溯至2018年的党的十九届三中全会。
这是因为，虽然《指导意见》将职权的外延明确规定为9+X的结构模式，⑩但是，该模式存在结构性缺陷。相应地，是不是我们可以由此判定，无须刻意在乎权责清单性质的内在差异？如果这样，责任清单只能沦为消极行政行为或中性行政行为的实现形式，责任清单积极行政行为的设置初衷也将难以达成。(46)不过，需要指出的是，权力清单和责任清单的内在差异，不影响两者同为放管服改革背景下政府新型治理的形式。显而易见，依清单行政也将难以成为一个内涵明确、外延周延的概念范畴。
如此一来，非但违背了权力清单和责任清单的设置初衷和制度预设，而且背离和打乱了我国完备的法律制度体系。有学者对生成于本土的依法行政也作出类似判断，认为依法行政是一个开放性、层次性、多元化的制度安排，是在政党法治国基础上所建立的政府再造，而并非行政系统内部驱动的单纯行政事务与政府建设。
(二)责任清单的由来及其意涵的错乱性责任清单被纳入理论和实务关注的视野晚于权力清单。首先，两者的设置意旨不同。
不确定性包括两层意思：一是，在意涵上，作为清单两大构成要素的权力清单和责任清单各自具有不确定性。随之而来的问题是，在外化的过程中，依清单行政是否会披着依法行政的外衣，而逸脱于法治轨道之外？在理论上，答案是肯定的。那么，权力清单和责任清单为何有如此差异？以下做简要阐释。(44)那么，面对依清单行政可能存在的法治风险，我们如何全面认识和系统把握其与依法行政的关系？笔者认为，应当从两个维度定位两者之间的关系。其二，将编制依据扩展至法律、法规、规章之外的三定、政策规定、规范性文件等内容。(二)专门立法论及其问题当前，在法治框架内定位和安置依清单行政的过程中，占据一定数量的学者并不赞同上述观点，而是提出通过专门立法的形式，确立和提升依清单行政的规范效力，这一论说值得关注和反思。
问题在于，在行政机关将法律、法规和规章的规定加工和转化为清单的实践过程中，这一设想难以实现，国家强制力也将难以保障。(15)那么，在编制依据不确定的情形下，责任清单的意涵更难以准确把握。
⑨因此，权力清单的构成要素除了行政职权，是否包括责任事项及流程等其他内容，在理论上尚未达成共识。接下来，我们从两者的联系和区别展开探讨。
(36)在理论上，依法行政的构成要素可以从形式法治、实质法治和过程法治三个维度予以概括，由此，依法行政应当涵盖行政法定、行政均衡、行政正当三大构成要素。1.如果由作为控权主体的权力机关制定，那么，可能存在的立法类型有法律和地方性法规。
前已述及，依清单行政存在的场域为法律、法规和规章确立的法治框架。从微观上来看，依清单行政是依法行政的诸多表现形式之一。正是因为清单来源的二元化，使清单的意涵不仅丰富，而且具有不确定性。很显然，这是不切实际的，也是行不通的构想。
并且，按照《立法法》第8条有关法律保留的规定，结合权力清单和责任清单不可避免地会明确限制人身自由的强制措施和处罚对非国有财产的征收、征用等内容，不难判断，权力机关可选择的立法类型和法律位阶只能是法律。(47)参见江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》(第3版)，法律出版社2016年版，第1520页。
遗憾的是，职权的外延存在不周延性。(37)参见周佑勇：《行政法基本原则研究》，法律出版社2019年版，第134页。
那么，在现有法律体系之下，专门立法论是否存有问题？客观来说，制定统一的权力清单和责任清单制度规范，尤其是顶层制度设计，可以有效规避前文述及的各地清单标准规范不统一、内容差异较大、权责事项不对等等问题。易言之，依清单行政在一定程度上转化为外部行政活动，也随之有了事实上的外部效果。
行政确认只不过是结婚登记、房产登记等行政权力的模式化表达。⑥参见王敬波：《行政法关键词三十年之流变》，载《法学研究》2008年第6期，第28页。(21)参见方世荣、石佑启主编：《行政法与行政诉讼法》(第2版)，北京大学出版社2011年版，第49-50页。权力清单在全国得以推广要追溯至2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。
1.关于国家强制力的正当性探讨，我们需要追溯至依清单行政的权力来源。诚如有学者所言：依法行政被理解为法治对行政的要求，同时也是行政走向‘法治化的路径。
唯有使依清单行政根植于、依附于和取决于现行法律、法规和规章体系，依清单行政才不会偏离法治轨道而出现侵害相对人合法权益的情形，同时，依清单行政可能存在的法治风险才能被事先预防和有效克服，其制度功能和规范效力也才能有效发挥。(40)杨登峰：《正确认识政府权力清单与法的关系》，载《中国党政干部论坛》2016年第4期，第80页。
故此，行政法规和规章不能作为权力清单和责任清单的立法类型。对此，已有地方政府在设计权责清单编制规则时有意识地明确依法在前的规定。
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